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A Colômbia, na sua Constituição Política
de 1991, reconhece no seu artigo52, entre os direitos sociais, econômicos e
culturais, o direito de todas as pessoas à recreação, à prática de esporte
e ao aproveitamento do tempo livre, e define que o Estado fomentará estas
atividades. Diferentemente dos outros direitos que compõem a noção moderna
de cidadania, os direitos sociais demandam para sua efetivação a ação ativa
do Estado por meio de políticas públicas. Daí que o desafio que se coloca é
a definição mais precisa do lazer enquanto direito e, conseqüentemente, a
construção de uma política pública voltada para a sua efetivação.
Esta apresentação tem como objetivo
discutir algumas questões analítico-conceituais envolvidas nesta afirmação
do lazer enquanto direito social e, portanto, como objeto de intervenção do
governo. A apresentação pretende abordar os seguintes aspectos: uma breve
discussão de direitos e sua vinculação à cidadania; a definição de política
pública e sua vinculação com a política; os fatores que levam à introdução
de um tema na agenda pública e sua posterior tradução em formas de
intervenção governamental, ou seja, sua constituição em uma política
pública; algumas tendências e inovações na gestão de políticas sociais,
particularmente no âmbito dos municípios, que podem servir de parâmetros
para a formatação de um desenho institucional para políticas de lazer. A
intenção é apontar algumas questões políticas e substantivas a serem
consideradas no processo de construção de uma política de lazer,
considerando que o tratamento do tema como direito é ainda recente,
existindo um amplo espaço para a criatividade e inovação.
1 Direitos e cidadania
Juridicamente, cidadão é o
indivíduo que tem um vínculo com o Estado, sendo portador de direitos e
deveres fixados por uma determinada estrutura legal, estando implícito na
idéia de cidadania o princípio da igualdade. A noção de cidadania, tal como
desenvolvida no mundo ocidental, configura um ideal talvez inatingível,
dado que a cidadania plena combina liberdade, participação e igualdade para
todos, embora funcione como um parâmetro para julgamento da qualidade da
cidadania em cada país e momento histórico (Carvalho, 2002).
Desde o célebre trabalho de
Marshall (Cidadania, Classe Social e Status, 1967),
costuma-se desdobrar a cidadania em três conjuntos de direitos: (1)
os direitos civis, que se relacionam aos direitos à liberdade individual –
direitos de ir e vir, liberdade de pensamento e fé, direito à propriedade
privada, direito à justiça -, (2) os direitos políticos, relacionados ao
direito de participar do exercício do poder político - participação no
governo, seja votando ou sendo votado - e (3) os direitos sociais -
definidos por Marshall como o direito de participar por completo da herança
social, levando a vida de um ser civilizado, de acordo com os padrões
prevalecentes na sociedade em que está inserido.
Nessa concepção, os direitos sociais permitem reduzir os excessos de
desigualdade gerados pela sociedade de mercado e garantir
um mínimo de bem-estar para todos. Historicamente, a cidadania social
relaciona-se com acesso a bens e serviços de caráter universal e publicamente
disponibilizados que reduz a dependência do indivíduo em relação ao
mercado, permitindo uma desmercantilização
do status dos indivíduos em
relação ao mercado, conforme a análise também clássica de Esping-Andersen
(1990,1991). Quando os mercados se tornaram hegemônicos, o bem-estar das
pessoas passou a depender inteiramente de relações monetárias. Mas, com a
introdução dos direitos sociais modernos há um afrouxamento do status de mercadoria, pois, quando
uma prestação é vista como um direito legal ou se a pessoa pode manter-se
sem o mercado, ocorre uma desmercantilização, ou seja, a emancipação da
dependência do mercado. Em função de um conjunto de fatores, os países
desenvolveram, de formas diferentes, direitos desmercantilizados.
Dada a sua natureza, diferentemente dos direitos civis e políticos,
a viabilização dos direitos sociais se faz pela intervenção ativa do Estado
de forma positiva, ou seja, por meio de políticas sociais. E ao passo que
existe certo consenso e clareza sobre o escopo dos direitos civis e
políticos, o mesmo não acontece com os direitos sociais que são objetos de
disputa e controvérsia, na medida em que se relacionam com o escopo e
natureza da intervenção do Estado. Além disso, esses direitos apresentam a
capacidade de poder ser ampliados e redefinidos constantemente em função de
mudanças na sociedade, tanto no âmbito econômico, dado que a efetivação de
políticas sociais está relacionada em parte com a capacidade de gasto dos
países, quanto no desenvolvimento das concepções construídas socialmente
sobre a natureza do bem-estar social. Como já definia Marshall, o direito
social está vinculado aos padrões prevalecentes na sociedade. Em
conseqüência, seu escopo e natureza podem variar significativamente em
diferentes contextos, sendo que os fatores cruciais para explicar as
diferenças são de natureza política e estão relacionados com a atuação de
segmentos sociais variados no sentido de redefinir os direitos sociais por
meio da agregação de novos conteúdos. Enfim, a definição dos direitos
sociais é dotada de alto grau de elasticidade e depende da construção
política da noção de cidadania social, que varia em contextos históricos e
políticos diversos.
2 Políticas públicas e política
A afirmação de que a cidadania social se efetiva por meio da
intervenção governamental ou da ação estatal positiva remete à discussão
das políticas sociais, enquanto um segmento historicamente constituído das
políticas públicas. Quando se busca efetivar o direito constitucional ao
lazer, torna-se necessário refletir um pouco sobre o conceito de políticas
públicas e sobre o processo de sua constituição. Esse não se restringe a
uma ação estatal isolada, mas está fortemente vinculado à construção social
de um ideário relativo ao lazer, que envolva uma definição de lazer e de políticas de
lazer, dos princípios e diretrizes a orientar essa política, dos conteúdos
principais e das formas de sua implementação.
Em uma definição bastante simplificada, uma política pública se
refere à ação das autoridades públicas na sociedade, referindo-se a aquilo
que os governos produzem,
para alcançar determinados resultados, através de alguns meios. Nessa
concepção, políticas públicas remetem a um conjunto de decisões mais um
conjunto de ações para implementar aquelas decisões.
Visto de forma mais descritiva, uma política pública são os atos,
mas também os “não atos” de uma autoridade pública frente a um problema ou
um setor da sociedade. Em geral se apresenta sob a forma de um programa
governamental que possui algumas características: (i) a existência de um
conteúdo; (ii) um programa que articula ações em torno de eixos
específicos; (iii) uma orientação normativa que expressa finalidades,
preferências e valores, e tendem para objetivos específicos; (iv) um fator
de coerção, dado que a atividade pública se impõe em função da legitimidade
decorrente da autoridade legal; e (v) pelo seu alcance no sentido de que
tem a capacidade de alterar a situação, os interesses e os comportamentos de
todos afetados pela ação pública (Meny e
Thoenig, 1992).
A noção de política pública remete também a um conjunto de decisões
que por afetarem a todos, são públicas, sendo uma política sobre coisas
públicas. Como define Rua (1997:2):“A sua dimensão ‘pública’ é dada não
pelo tamanho do agregado social
sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter “imperativo”. Isto significa que uma das
suas características centrais é o fato de que são decisões e ações
revestidas da autoridade soberana do poder público”.
As políticas são sempre escolhas em um quadro de conflitos de
preferências relativas a diferentes questões, como o objeto específico da
intervenção governamental, as concepções sobre a ação do Estado, a
definição relativa à geração e à alocação de recursos, etc. Esses
conflitos são mediados por instituições políticas, sendo, portanto,
resultado da atividade política.
De acordo com a
definição sintetizada por Rua (1997:1), a política refere-se a um “conjunto
de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que
se destinam à resolução pacífica de conflitos quanto a bens públicos”. A
política pode ser vista como uma forma de atividade humana,
estreitamente ligada ao poder, e que se relaciona com a necessidade de
convivência de interesses diversos, frequentemente contraditórios, que
possam ser acomodados por meio de processos institucionalizados e
pacíficos.
Como o poder é desigualmente distribuído em uma sociedade, a
política costuma ser um jogo desequilibrado. Daí que algumas preocupações emergem
do processo de elaboração de políticas públicas relativas às conseqüências
da ação governamental: quais são os efeitos das políticas? Para quem? E por
quê? Em outros termos, por que os governos fazem o que fazem e quais são os
beneficiários das suas ações? A resposta a essas perguntas nos remete à
compreensão dos processos políticos envolvidos no processo de constituição
de uma política.
De forma bastante esquemática, pode-se dizer que o processo de
formação de uma política pública começa a partir da identificação de um
problema ou de um estado de coisas que demande uma intervenção
governamental. Nem todos os problemas reais são tematizados desta forma de
tal modo que para que uma questão entre na agenda governamental não basta
ser considerada problemática. É preciso também que se torne um problema
político a partir de mobilização política por meio da qual atores
articulados consigam fazer com que a situação seja reconhecida como
problema e entre na agenda governamental.
Tendo isso em conta, uma questão chave na análise de políticas
públicas é a compreensão de sua gênese, particularmente no caso de
inovações que envolvem mudanças institucionais de maior escopo. A partir do
pressuposto de que políticas públicas envolvem escolhas, mesmo que
constrangidas por diferentes fatores, particularmente os de ordem
institucional, as políticas públicas não são casualidades nem respondem a
necessidades inelutáveis dos governos. Em conseqüência, o fato de que
algumas questões (e não outras) passem a ser objeto de decisões e ações
públicas é algo que precisa ser explicado em cada situação específica e
está relacionado à construção social de propostas no âmbito societário e ou
governamental. Determinados fenômenos sociais se tornam políticas a partir
da emergência de determinadas compreensões dos problemas que passam a guiar
o processo de definição de políticas.
Políticas públicas inovadoras pressupõem, assim, a constituição de
agendas também inovadoras e são resultados de vários processos articulados. Tendo
como ponto de partida a tematização de questões em espaços públicos e sua
conversão em idéias e projetos sócio-políticos, a formação de uma política
pública pressupõe a interação de coalizões promotoras ou a ação de um
conjunto de atores, portadores de idéias reformadoras ou inovadoras, que
constituem redes societárias e ou policy
networks.
Essas redes são formadas por um conjunto de atores envolvidos na
disputa pelo reconhecimento de uma questão como um assunto público e
incluem desde a restrita comunidade de especialistas até grupos de
interesse, movimentos sociais, redes societárias temáticas, atores
governamentais, etc. que, por meio da cooperação, buscam atingir seus
objetivos. Conjuntos de profissionais ou técnicos, que compartilham
critérios e
valores e buscam influenciar o processo político e a
definição de uma política pública, podem formar comunidades epistêmicas,
tal como definidas por Haas (1992), entendidas como redes de profissionais
e experts com conhecimento
relevante que partilham um conjunto de crenças normativas, modelos causais
e uma proposta de política pública.
Nessa perspectiva, cabe destacar nesse processo de constituição de
agendas e de inovações de políticas o papel das idéias, dado que o processo
político deve ser entendido também na sua dimensão simbólica enquanto
instrumento de ordem interpretava. O referencial de uma política é a imagem
cognitiva que se tem da realidade, e é dessa percepção que emergem as
soluções ou propostas de ação. Entretanto, idéias não são suficientes dado
que o processo político no bojo do qual são tomadas as decisões, mesmo que
corporificado em torno de idéias e propostas, é uma disputa entre atores
com graus variados de recursos de diferentes ordens, tais como financeiros,
técnicos, organizacionais e políticos.
A constituição de agendas é sempre um mecanismo altamente seletivo
que envolve a concorrência entre problemas e hierarquias de prioridades
heterogêneas. A incorporação de um problema à agenda traduz divergências de
opinião, normas, interesses, percepções e juízos cognitivos que atravessam
a opinião pública. De tal forma que a transformação de um fenômeno qualquer
em um problema que deve ser objeto de uma política pública é uma construção
social a partir da conversão de idéias em projetos políticos.
3 Tendências na gestão de políticas
sociais: intersetorialidade, transversalidade e participação
Nas últimas décadas observa-se um processo intenso de
descentralização de modo que os governos locais são responsáveis pelas
principais ações que permitem assegurar a qualidade de vida dos cidadãos
(Menicucci, 2002:10). Com o aumento de suas responsabilidades, a cidade
constituiu-se como um ator político fundamental e pólo central na
articulação entre sociedade civil, iniciativa privada e as diferentes
instâncias governamentais, devendo ser capaz de incentivar a cooperação
social na busca de respostas integradas a diversos problemas como emprego,
educação, cultura, moradia, transporte. Podemos acrescentar a essa lista
também a responsabilidade pela integração de ações voltadas para o lazer
que teriam no município o lócus privilegiado na construção de uma vida com
qualidade, que incluí o acesso ao lazer como um de seus atributos.
Entretanto, os desafios para os governos
locais continuam imensos no sentido de resolver os problemas da exclusão
social e garantir uma vida com qualidade. Em outros termos, como garantir
maior eficácia na gestão de políticas sociais. A gestão local, de forma
variada entre e intra países, tem sido um laboratório de inovações na busca
de maior efetividade das ações em contexto de muitas demandas e recursos quase
sempre limitados, particularmente no contexto latinoamericano. E novas
estratégias de gestão têm sido experimentadas visando superar formas
consolidadas de intervenção.
Um ponto de partida é o diagnóstico de que
os problemas que são objeto das diversas políticas setoriais são
interligados e
interdependentes e se reforçam mutuamente. Dada a
complexidade da realidade, as políticas públicas precisam se ajustar à
natureza estrutural dos problemas sociais para, de fato, conseguir algum
impacto sobre eles (Menicucci, 2002). Com esse diagnóstico, têm ganhado
força a proposta de integração das políticas sociais por meio de uma
integração intersetorial e interinstitucional no desenho, implementação e
gestão de políticas sociais. A proposta da intersetorialidade tem sido
definida como uma nova maneira de abordar os problemas sociais,
enxergando o cidadão na sua totalidade e estabelecendo uma nova lógica para
a gestão da cidade, superando a forma segmentada e desarticulada em que
usualmente são elaboradas e implementadas as políticas públicas,
fracionadas em diferentes
setores. Particularmente nas políticas voltadas para a
inclusão social, um dos eixos estruturadores de uma nova agenda de
políticas sociais, buscam atuar sobre a muldimensionalidade dos processos
de exclusão, configurando-se mudanças nas formas de produção de políticas
de inclusão social, com vistas à sua maior efetividade, por meio da
articulação intersetorial e da incorporação da dimensão da territorialidade.
Nessa proposta, além da articulação de atores individuais e
institucionais, de organizações
públicas e privadas, torna-se necessário produzir tanto uma síntese dos
diversos conhecimentos especializados quanto a articulação de práticas por
meio do estabelecimento de uma nova maneira de planejar, executar e
controlar a prestação de serviços, quando o objetivo é garantir acesso
igual aos desiguais.
A proposta coloca desafios para a gestão e para os gestores, dada a
necessidade de se obter uma compreensão compartilhada de finalidades,
objetivos, ações, indicadores e práticas articuladas. Enfim, demanda a
construção coletiva dos objetivos e o compromisso de superar os problemas
de maneira integrada. Como estratégias
de ação, pressupõe valores de cooperação e parceria e a
construção de redes como meio para articular atores, produzir conhecimento
e intervir na realidade. Esse modelo organizacional em rede significa
estabelecer um espaço de poder compartilhado e de articulação de
interesses, saberes e práticas de organizações, indivíduos e grupos, sendo
a rede centrada na identidade de um projeto.
Do ponto de vista da gestão, essa proposta demanda a constituição de
arranjos complexos para a coordenação de ações setoriais, ponto nevrálgico
para o sucesso. Têm ainda algumas implicações importantes para a
organização do trabalho e o planejamento, que ao invés de serem setoriais
passam a ser definidos com base territorial. Dado que a proposta de ações
intersetoriais tem como objetivo atuar sobre populações específicas, com
vistas à sua inclusão nas dinâmicas sociais, e a partir do reconhecimento
de que as populações não se distribuem ao acaso, mas tendem a forma
conglomerados humanos que compartilham características similares, a
categoria território se torna crucial, enquanto critério de focalização das
ações, considerando a intenção de atuar de forma sinérgica sobre regiões
homogêneas em termos de características sócio-econômicas, urbano-espaciais
e, particularmente em termos de identidades e redes de sociabilidade, construídas
a partir do pertencimento ou identificação com o lugar. O foco em territórios e populações
específicas permite não apenas a identificação dos problemas que lhes são
próprios, mas também das potencialidades e soluções.
A mudança na forma de atuar tem implicações também nas estruturas organizacionais que, em princípio,
devem expressar a intenção de articular os diversos segmentos da
organização governamental, privilegiando a integração. Se é verdade que
desenhos organizacionais não garantem por si só determinados
comportamentos, eles podem, no entanto, favorecer ou não determinadas
formas de atuação. Nesse sentido é que a integração e coordenação das ações
pressionam para mudanças nas estruturas tradicionais de governo em dois
sentidos principais: substituir as estruturas funcionais e piramidais – que
refletem a especialização de saberes e modos de intervenção - por
estruturas matriciais mais flexíveis, que permitam a coordenação constante
em todos os níveis, e substituir órgãos segmentados por áreas de
conhecimento e atuação por órgãos de corte regional que tenham como missão
melhorar as condições de vida da população em áreas delimitadas
geograficamente. Uma organização do trabalho que se constitua em bases
territoriais possibilita articular os planos particulares de a cada setor e
as respectivas redes de serviços, integrando-as em uma única rede regional.
Essa inflexão nos modos de gestão implica mudanças na cultura das
organizações gestoras das políticas sociais e das práticas
institucionalizadas, imbuídas de valores consolidados nos formatos de
atuação setorializados. Uma estrutura organizacional com as características
propostas é também mais permeável à participação dos cidadãos. Essa
participação é ainda um elemento importante para a legitimidade,
sustentabilidade e eficácia das ações, uma vez que as políticas sociais,
por terem um impacto direto na vida das pessoas, têm poucas chances de
serem efetivas se não contarem com a adesão do público-alvo.
Uma outra perspectiva para se pensar a integração de ações
governamentais com vistas à maior efetividade aponta no sentido da
transversalidade. Vista tanto como conceito quanto como instrumento
organizativo, a transversalidade tem a função de ampliar a capacidade de
atuação com relação a alguns temas para os quais a organização clássica não
e adequada (Serra, 2004). As administrações públicas se
organizam em estruturas fortemente formalizadas, verticais e definidas por
sistemas técnicos especializados e complexos como saúde, educação, defesa,
seguridade e outros. Entretanto, essa estrutura organizativa clássica não é
capaz de resolver algumas situações, como: (1) demandas sociais ou de
políticas públicas que não fazem parte das competências de uma única parte
da estrutura orgânica vertical da corporação, mas que implicam toda a
organização ou de parte significativa dela; e (2) a necessidade de dispor
de una visão integrada de determinados segmentos de população considerados
como prioritários do ponto de vista da ação pública. Essas situações têm
forçado o setor público a adotar visões, ou referências estruturantes na
sua intervenção que não se ajustam às divisões clássicas da organização e
que requerem novas respostas organizativas ou novas formas de trabalho.
Em outros termos, a transversalidade é
uma proposta por meio da qual se busca dar respostas organizativas à
necessidade de incorporar temas, visões, enfoques, públicos, problemas,
objetivos, etc. às tarefas da organização que não se encaixam em apenas uma
das estruturas organizativas verticais. Como chama atenção Serra (2004), a
transversalidade não se confunde com a coordenação lateral ou
interdepartamental nem com a integração organizativa ordinária; não
pressupõe novos pontos de vista nem novas linhas de objetivos dissociados
dos objetivos setoriais dos órgãos verticais em que se estrutura a
organização. Diferentemente, significa introduzir linhas de trabalho não
estabelecidas verticalmente; construir uma proposta que deve impregnar e
condicionar as outras áreas de atuação, ou seja: tenta-se que todas as
estruturas verticais compartam sinergicamente a obtenção de um objetivo
comum que não é específico de cada uma delas em particular. É assim um
instrumento interorganizativo que se orienta a gerir, no seio da
organização, um tema não contemplado explicitamente na estrutura orgânica
básica, mas que exige, para seu tratamento adequado, o envolvimento de
todas, ou pelo menos de várias, unidades verticais. Significa incorporar,
no trabalho do conjunto ou de parte significativa da organização, o
tratamento de políticas, problemas, segmentos da população, etc. que
reflitam a multidimensionalidade da realidade, sem eliminar nenhuma das
dimensões já incorporadas ao seu trabalho.
Essa forma de gestão se justifica dado o fato de que a realidade é
complexa, multidimensional e, na
linguagem de Serra (2004), poliédrica, embora não seja transversal. A transversalidade é um instrumento para
gerir a visão poliédrica, um
instrumento para incorporar novos pontos de vista e novas
capacidades de intervenção sobre a realidade multidimensional.
O exemplo paradigmático utilizado por Serra para definir a
transversalidade é a inserção do princípio da igualdade de gênero em todas
as ações governamentais, princípio que deve atravessar transversalmente as
diferentes áreas de atuação, não significando, contudo, o estabelecimento
de um setor específico voltado para garantir a igualdade nessa dimensão. A política de igualdade de gênero se formaliza universalmente na
perspectiva de constituir-se como uma “corrente principal” (mainstream) que deve impregnar e
condicionar todas as outras políticas de todos os âmbitos de atuação.
Uma
outra tendência na gestão pública, particularmente no nível local, é a
ampliação da participação da população. Embora, é importante registrar,
essa participação venha ocorrendo em níveis variados em função, por um
lado, dos projetos políticos dos governos, mais ou menos abertos a uma
gestão democrático-participativa e, por outro, do grau de organização da
sociedade vinculado ao estoque de capital social acumulado historicamente.
Apesar
da variabilidade tanto quantitativa quanto qualitativa dessa participação,
é inegável que ela vem sendo estimulada por diferentes razões. No caso da gestão de políticas sociais,
para além da noção de ampliação da gramática democrática com a ampliação de
mecanismos de participação que se complementem aos instrumentos mais
consolidados da democracia representativa, vários estudos e documentos mais
prescritivos têm destacado a importância do envolvimento da população no
processo decisório e na gestão das políticas sociais, como forma de
garantir legitimidade e sustentabilidade das políticas, bem como maior
eficácia das ações. Isso se justifica na medida em que as políticas sociais
afetam diretamente a vida das pessoas e envolvem muitas vezes mudanças de
comportamentos e de atitudes do público-alvo. Esse é o caso, por exemplo,
das políticas voltadas para a inclusão social, as quais, além de buscar
garantir o acesso a determinados serviços e ações públicas, devem atuar
sobre aspectos não tangíveis da exclusão, como, por exemplo, o sentimento
de baixa estima que costuma estar presente nos segmentos lançados nas
diversas rotas da exclusão.
A atribuição
de um papel ativo da população na identificação dos problemas e soluções a
partir de suas necessidades específicas pode leva-la a tornar-se coadjuvante
das ações públicas e na construção de objetivos coletivos.
4 Questões a considerar para uma política de lazer: processos
políticos e dimensões substantivas
De uma perspectiva mais genérica, aponto alguns
aspectos de cunho político que são ingredientes necessários no processo de
formulação de uma política pública e que se aplicam também ao caso de uma
política de lazer. Destaco ainda alguns aspectos mais substantivos e
organizativos relativos ao conteúdo de uma política de lazer, levando em
conta as inovações em curso no campo das políticas sociais e a partir da
necessidade de efetivar o direito constitucional ao lazer. A intenção é
utilizar os aportes teórico-conceituais discutidos nas seções anteriores
para iluminar uma reflexão sobre uma política de lazer. O tom talvez um
pouco prescritivo da discussão não significa a pretensão de definir
receitas, mas apenas de usar os argumentos analíticos do campo do estudo de
políticas públicas para tecer considerações que possam ser aplicáveis no
campo do lazer. Como também para todo e qualquer campo de intervenção
governamental, se assumimos que os argumentos são plausíveis, considerando
as inúmeras evidências empíricas que os sustentam.
À primeira vista, o que parece necessário e mais
urgente é a construção política do sentido e do significado do lazer
na sociedade, processo que pressupõe uma construção teórica prévia. Isso
passa pela definição mais precisa do lazer enquanto direito; do lazer nele
mesmo e não como parte de outras ações, como o esporte, embora possa estar
contido nele ou ser uma das manifestações do lazer; do lazer como
necessidade social específica e não como subsidiário de outras
necessidades, como promoção social, diminuição da violência, combate ao uso
de drogas, mesmo que possa contribuir para tudo isso.
Somente
a partir da construção do lazer enquanto “problema”, no sentido de que se
constitui como uma questão que merece uma intervenção governamental ativa
com o objetivo de garantir a todos os cidadãos condições para sua fruição e
como um componente da noção genérica de bem-estar ou de qualidade de vida,
é que se torna possível um segundo passo no sentido de definir conteúdos e
estratégias para uma política de lazer. Para isso é fundamental, por um
lado, o desenvolvimento de conhecimento e produção teórica, capacitação de
profissionais, veiculação de idéias e aglutinação do pensamento crítico e
criativo. Por outro lado, demanda a construção de uma policy network – uma rede de atores em torno da construção de
uma política de lazer - que agregue diferentes segmentos que possam participar
do processo de construção social do lazer enquanto direito e enquanto
política pública, configurando uma agenda pública que tenha o lazer como
tema. A aglutinação de diferentes atores, que podem incluir desde a
comunidade de especialistas a movimentos sociais e atores governamentais,
pode então levar à definição de estratégias de ação que dêem visibilidade à
questão e, a partir daí, transformar o laser em uma questão política. Para
daí sim, ter chances de entrar na agenda governamental na dimensão de sua
importância enquanto direito e que, consequentemente, demanda políticas
públicas para sua efetivação.
É
desnecessário enfatizar que a participação da sociedade nesse processo é
fundamental, pois de onde virá o suporte político e a legitimidade de uma
proposta mais abrangente de política de lazer? Para além desses aspectos
que são comuns a todas as políticas públicas e em especial para as
políticas sociais, a participação se torna mais evidente no caso específico
do lazer, dado sua reconhecida inserção no âmbito da cultura, estando,
portanto, relacionado a valores, representações e sentidos atribuídos pelo
conjunto de pessoas de um grupo ou sociedade a determinadas ações e
atividades. Nesse sentido, o público-alvo da política não pode ser visto
como espectador, mas como parte do processo, como coadjuvante das ações
(Padilha, 2004:77).
Essa não é uma tarefa fácil, dada a natureza mesmo do conceito
de lazer que é de difícil demarcação. Não parece existir ainda um
consenso sobre uma conceituação mais precisa de lazer e, particularmente,
sobre as formas de sua operacionalização. Entre as definições pioneiras e
suas críticas, o lazer pode ser identificado como um conjunto de ocupações
ou como grupos de atividades, cada uma com conteúdos diversos como
atividades físicas, manuais, artísticas, associativas e turísticas; o lazer
apresenta relação com o tempo, mas que pode ser visto como tempo livre,
tempo disponível ou conquista do tempo de não atividade; inclui atividades
com as características da não-obrigação e da ludicidade, da livre vontade
ou de natureza desinteressada; pode ter diferentes propriedades
constitutivas, como o caráter liberatório, hedonístico, desinteressado e
pessoal.
Os limites das
classificações de atividades são já conhecidos: cada grupo não só incluí
atividades diferentes, mas também bastante diversificadas; em alguns casos
é difícil alcançar categorias mutuamente exclusivas; o processo de escolha
dos indivíduos nem sempre é absolutamente explícito, tampouco modulado por
um interesse único. O reconhecimento dessa diversidade remete à dimensão
subjetiva da classificação de uma atividade enquanto lazer, expressa na
caracterização de Marcellino (1987): “tipo de relação verificada entre o
sujeito e a experiência vivida, basicamente, a satisfação provocada pela
atividade” (Marcellino,1987:29).
Por
ser um conceito amplo, pode incluir tanto um conjunto diversificado de
atividades quanto de não atividades (o ócio), pode estar imbricado ou
associado com outras atividades não necessariamente de lazer, enfim,
diferentes manifestações culturais podem estar incluídas no rol do
lazer. Se podemos considerar que a
atribuição subjetiva de significado é o critério definidor para uma
atividade ou ação ser classificada como lazer, o trabalho de demarcação
torna-se ainda mais complexo ou mesmo inexeqüível. Do ponto de vista
setorial e organizacional no contexto das organizações governamentais pode
estar associado a educação, cultura, turismo, esporte, recreação, etc.
Acresce-se
a isso, e que não é uma especificidade apenas do campo do lazer, pensar em
uma política social setorial nos remete sempre ao caráter imbricado das
condições que garantem o bem-estar social em seus diferentes aspectos. Entre
aqueles que afetam a possibilidade do lazer podemos citar a jornada de
trabalho e as condições do transporte urbano que reduzem o tempo livre ou
disponível; a política de reordenação do solo urbano, que remete à
disponibilidade de espaços e equipamentos de lazer; e muitos outros. De tal
forma que colocar o tema do lazer na agenda pública implica também em fortalecer
o debate sobre o direito ao lazer
e sua relação com outras questões sociais.
Da
discussão dessas questões decorre o segundo desafio que é a definição dos
princípios, diretrizes e conteúdo de uma política de lazer que possam
informar decisões governamentais. É no debate levado a cabo pelo conjunto
de atores, individuais e coletivos, que tenham essa meta, é que se torna
possível essa construção, levando-se em conta a necessidade de estar atento
ás janelas de oportunidade que podem ser favoráveis a mudanças
institucionais. Janelas se abrem e se fecham, e só são aproveitadas quando
existe uma coalizão promotora de uma proposta articulada.
Se a
assunção do lazer enquanto direito remete à necessidade de políticas
governamentais para sua efetivação, o conteúdo e os princípios dessa
política, bem como a garantia de sua implementação, são resultado de uma
construção social no âmbito de uma esfera pública ampliada, da qual
participem atores sociais e governamentais.
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